Najnoviji izvještaj EK o Crnoj Gori: Sastav Skupštine bez presedana, neka ministarstva ne rade kako treba, pregovaračka struktura slaba, državna služba ozbiljno pogođena, trvenje izvršne i zakonodavne vlasti

Miraš Dušević

Sadašnji sastav Skupštine je bez presedana u istoriji Crne Gore. Treba da se nastoji da postigne širok međupartijski i društveni konsenzus o reformama vezanim za EU, što je od ključnog značaja za državu kako bi napredovala na putu ka EU. Ovo je jedna od ključnih poruka u Izvještaju paketa proširenja Evropske komisije o Crnoj Gori u koji je CdM imao uvid.

Brisel kritikuje to što je vladajuća većina često inicirala ili donosila zakone po ubrzanom postupku, bez potrebnih javnih konsultacija i bez odgovarajućeg uzimanja u obzir zahtjeva iz procesa pristupanja EU.

Brisel upozorava da je pregovaračka struktura značajno oslabljena ostavkom ili smjenom 110 njenih članova, uključujući 16 pregovarača za poglavlja i 24 šefa radnih grupa. Većina ovih ključnih pozicija i dalje je upražnjena.

Stiže još jedna važna opomena za Crnu Goru. Brisel kaže da pod svojim novim rukovodstvom, neka od ključnih ministarstava nisu pokazala dovoljno posvećenosti i konstruktivnog angažmana u procesu pristupanja EU.

Nije to sve. Iz Brisela stiže i jasno upozorenje za zemlju aspiranta za članstvo u EU da je promjena vlasti i parlamentarne većine ozbiljno pogodila državnu službu, te da su izmjenama Zakona o državnim službenicima i namještenicima sniženi uslovi za kompetentnost, nezavisnost i zapošljavanje državnih službenika zasnovano na zaslugama.

I ne samo to. U Izvještaju se navodi da je nedavna reorganizacija javne uprave dovela je do značajnih kadrovskih promjena, uključujući i na višim nivoima, ugrožavajući kapacitet Crne Gore da zadrži iskusan kadar kada je riječ o pitanjima vezanim za proces pristupanja EU u mnogim sektorima.

Brisel je jasan – potrebna je snažna politička volja za efikasnu depolitizaciju javnog sektora, optimizaciju državne uprave i sprovođenje prinicipa odgovornosti rukovodilaca.

Potrebni su, poruka je iz Brisela, kontinuirani napori za povećanje profesionalnosti, transparentnosti i odgovornosti DIK-a.

Duboka polarizacija

Kada je riječ o političkim kriterijumima, izvještajni period su obilježile tenzije i nepovjerenje među političkim akterima. Duboka polarizacija između nove vladajuće većine i opozicije trajala je tokom 2020. i dodatno se pojačala u postizbornom periodu. Usijani odnosi i nepovjerenje podsticali su česte eskalacije i dodatno pogoršali političke podjele, uključujući i unutar vladajuće većine. Parlamentarni izbori rezultirali su promjenom vladajuće koalicije i promijenili dinamiku između državnih organa, te ukazali na potrebu za pronalaženjem ravnoteže u novom političkom ambijentu, uključujući i pitanja koja se tiču ​​vjerskih zajednica i etničke pripadnosti, koja su dominirala političkom agendom tokom izvještajnog perioda.

Smanjen broj ministarstava

Trvenje između izvršne i zakonodavne vlasti usporilo je reformske napore. U decembru 2020, Skupština je izabrala 42. Vladu Crne Gore, čime je broj ministarstava značajno smanjen. Ovo je prva Vlada u Crnoj Gori koju uglavnom čine eksperti koji nisu vezani za političke partije.

Sporo ide  izborna reforma

U svom konačnom izvještaju o parlamentarnim izborima iz 2020, ograničena misija za posmatranje izbora Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava Organizacije za bezbjednost i saradnju u Evropi (OSCE/ODIHR) preporučila je sveobuhvatnu reformu kako bi se uskladio izborni pravni okvir i uredili svi ključni aspekti izbora, kroz inkluzivan proces, dovoljno prije sljedećih izbora. U decembru 2020, Skupština je osnovala Odbor za sveobuhvatnu izbornu reformu, sa zadatkom da sprovede zakonodavne reforme do kraja 2021. Napredak je bio spor usljed početnih kašnjenja i periodičnih bojkota. Skupština je smijenila predsjednika Državne izborne komisije (DIK) u junu 2021, a imenovanje novog predsjednika je još uvijek na čekanju u Skupštini. Potrebni su kontinuirani napori za povećanje profesionalnosti, transparentnosti i odgovornosti DIK-a.

Potreban Institucionalni odgovor na takozvanu “aferu Koverta”

U 2021. su održani lokalni izbori u dvije opštine. Uprkos međupartijskom dogovoru da se svi lokalni izbori održe istog dana, pravni okvir i dalje predviđa njihovo održavanje u različito vrijeme, što dovodi do stanja gotovo stalne predizborne kampanje na nacionalnom i lokalnom nivou. Ostaje da se obezbijedi vjerodostojan, nezavisan i efikasan institucionalni odgovor na takozvanu „aferu Koverta“.

Nema smislenog političkig dijaloga

Nedostatak konstruktivnog angažmana svih parlamentarnih aktera spriječio je smislen politički dijalog, dodatno polarizujući politički ambijent. Bojkot plenarnih sjednica od strane većine poslanika, iz redova opozicije i vladajuće većine, uzrokovao je obustavu odlučivanja u Skupštini tokom 2021. Skupština je poboljšala transparentnost svog rada kroz komunikaciju s javnošću, te generalno pojačala svoju zakonodavnu i nadzornu ulogu.

Mimo uzimanja u obzir zahtjeva iz procesa peistupanja

Vladajuća većina je često inicirala ili donosila zakone po ubrzanom postupku, bez potrebnih javnih konsultacija i bez odgovarajućeg uzimanja u obzir zahtjeva iz procesa pristupanja EU. Skupština treba tek da pokaže u praksi svoju posvećenost evropskom programu reformi Crne Gore i poboljša koordinaciju sa Vladom u pogledu zakonodavnih inicijativa. Skupština bi trebalo da ojača profesionalne i stručne kapacitete administrativnog kadra i poboljša političku zastupljenost žena.

Nadzor nad izvršnom vlašću

U izvještaju se navodi da je jasno da je potrebno aktivno i konstruktivno učešće svih strana kako bi se povećala parlamentarna odgovornost, nadzor nad izvršnom vlašću, demokratski nadzor, poboljšao kvalitet zakonodavstva, te za ključna imenovanja. Skupština do sada nije mogla da osigura potrebnu dvotrećinsku većinu za važna sudska imenovanja, pa su ključne funkcije pravosudnog sistema i dalje popunjene na principu vršilaca dužnosti.

Mora snažnije u reformama

Kada je riječ o upravljanju, Brisel poručuje da postoji potreba za jačanjem učešća zainteresovanih strana i Vladinih kapaciteta za sprovođenje reformi. Skupština je u decembru 2020. izabrala 42. Vladu Crne Gore. Broj ministarstava smanjen je na 12; žene su na čelu četiri od njih. Novi sastav Vlade čini prva ekspertska Vlada u Crnoj Gori, a samo mjesto potpredsjednika Vlade pripada lideru jedne političke partije. Vlada je usvojila i novi nacionalni program za pristupanje EU za period 2021-2023. Pregovaračka struktura je značajno oslabljena ostavkom ili smjenom 110 njenih članova, uključujući 16 pregovarača za poglavlja i 24 šefa radnih grupa. Većina ovih ključnih pozicija i dalje je upražnjena. Pod svojim novim rukovodstvom, neka od ključnih ministarstava nisu pokazala dovoljno posvećenosti i konstruktivnog angažmana u procesu pristupanja EU.

Ozbiljno pogođena državna služba

U Izvještaju se navodi da je uloga civilnog društva se prepoznaje i promoviše, ali je potrebno dodatno poboljšati postojeći pravni i institucionalni okvir kako bi se ojačali mehanizmi konsultacija i saradnje između državnih institucija i civilnog društva u kontekstu procesa pristupanja EU.

Crna Gora je umjereno spremna za reformu javne uprave. Sve u svemu, u izvještajnom periodu je postignut ograničen napredak. Promjena vlasti i parlamentarne većine ozbiljno je pogodila državnu službu: izmjenama Zakona o državnim službenicima i namještenicima sniženi su uslovi za kompetentnost, nezavisnost i zapošljavanje državnih službenika zasnovano na zaslugama. Štaviše, nedavna reorganizacija javne uprave dovela je do značajnih kadrovskih promjena, uključujući i na višim nivoima, ugrožavajući kapacitet Crne Gore da zadrži iskusan kadar kada je riječ o pitanjima vezanim za proces pristupanja EU u mnogim sektorima. Potrebna je snažna politička volja za efikasnu depolitizaciju javnog sektora, optimizaciju državne uprave i sprovođenje prinicipa odgovornosti rukovodilaca.

Umjereno spremni za primjenu evropksih standarda u oblasti pravosuđa

Crna Gora je i dalje umjereno spremna za primjenu pravne tekovine EU i evropskih standarda u oblasti pravosuđa i osnovnih prava i ukupno je postigla ograničen napredak, s ograničenim rezultatima u pogledu odgovornosti. Nije postignut napredak u oblasti pravosuđa, a implementacija ključnih pravosudnih reformi stagnira. Još uvijek nedostaje odlučna politička posvećenosti potrebna za de-blokiranje važnih segmenata tih reformi, a brojna imenovanja u pravosuđu i dalje su na čekanju u Parlamentu zbog nemogućnosti da se obezbijedi kvalifikovana većina.

Korupcije i dalje ima u mnogim oblastima

Brisel upozorava da uprkos proaktivnijem pristupu Agencije za sprečavanje korupcije, korupcija je i dalje rasprostranjena u mnogim oblastima i izaziva zabrinutost. Što se tiče osnovnih prava, Crna Gora je nastavila da ispunjava obaveze iz međunarodnih instrumenata i pravne tekovine o ljudskim pravima. Međutim, i dalje postoje izazovi u osiguravanju efikasne primjene nacionalnog zakonodavstva o ljudskim pravima. Ostvaren je ograničen napredak u oblasti slobode izražavanja.

Crna Gora je dostigla određeni nivo spremnosti u borbi protiv korupcije. Postigla je ograničen napredak, pri čemu su djelimično ispunjene prošlogodišnje preporuke u pogledu daljih rezultata kada je riječ o suzbijanju i sprečavanju korupcije i naporima Agencije za sprečavanje korupcije u rješavanju izazova s kojima se suočava. Potrebno je dodatno poboljšati bilans ostvarenih rezultata u pogledu zaplijene i oduzimanja imovine. Agencija za sprečavanje korupcije (ASK) je pokazala proaktivniji pristup pod novim rukovodstvom, posebno u pogledu jačanja komunikacionih i aktivnosti za uključivanje šire javnosti, medija i civilnog društva, te u rješavanju aktivnih predmeta naslijeđenih iz prethodnih godina. Uprkos ovom pozitivnom trendu, i dalje su prisutni izazovi u pogledu nezavisnosti Agencije, određivanja prioriteta, selektivnog pristupa i kvaliteta njenih odluka, te zahtijevaju stalne napore u tom smislu. Korupcija je i dalje prisutna u mnogim područjima. Postoji potreba za snažnom političkom voljom za efikasno rješavanje ovog pitanja, kao i za snažnim odgovorom krivičnog pravosuđa na korupciju na visokom nivou.

Crna Gora umjereno spremna za borbu protiv organizovanog kriminala

Kako se navodi u Izvještaju, Crna Gora ima određen nivo spremnosti/umjereno je spremna u borbi protiv organizovanog kriminala. Postigao se određen napredak u ispunjavanju prošlogodišnjih preporuka, posebno u poboljšanju pristupa organa za sprovođenje zakona ključnim bazama podataka i povećanju broja istražitelja i stručnjaka u ključnim oblastima. Broj predmeta organizovanog kriminala koji su istraženi i procesuirani nastavio je da raste, a broj predmeta o kojima je presuđeno na sudovima gotovo se utrostručio. Međunarodna policijska saradnja je dobro uspostavljena i nastavlja da daje rezultate, sa do sada nezabilježenim zapljenama droge u inostranstvu.

Šverc duvana i pranje novca

Brisel upozorava da kapaciteti za rješavanje šverca duvana i pranja novca još uvijek nisu na očekivanom nivou. Crna Gora još uvijek mora da riješi određene sistemske nedostatke u sistemu krivičnog pravosuđa, uključujući i način na koji se predmeti organizovanog kriminala rješavaju na sudovima.

Određeni napredak na polji ljudskih prava

Što se tiče osnovnih prava, Crna Gora ima u velikoj mjeri uspostavljen zakonodavni i institucionalni okvir i postigla je određeni napredak u ispunjavanju obaveza utvrđenih međunarodnim instrumentima i regulativom o ljudskim pravima. Ostaju, međutim, izazovi u pogledu efikasne implementacije. Potrebno je dodatno poboljšati efikasnost istraga o prekomjernoj upotrebi sile od strane organa reda i o zločinima iz mržnje. Ranjive grupe, uključujući Rome i Egipćane, te osobe s invaliditetom, i dalje se suočavaju s više oblika diskriminacije i poteškoćama u ostvarivanju svojih prava u upravnim i sudskim postupcima.

Zabrinutost zbog rodno zasnovanog i nasilja nad djecom

Žene i dalje doživljavaju nejednakost u učestvovanju u političkom i javnom životu i pristupu zapošljavanju i ekonomskim mogućnostima. Rodno zasnovano nasilje i nasilje nad djecom i dalje su pitanja koja izazivaju ozbiljnu zabrinutost. Slučajevi etnički i vjerski motivisanih napada, zločina iz mržnje i govora mržnje nastavili su da se povećavaju. Crna Gora je samo djelimično ispunila prošlogodišnje preporuke. Pristup pravdi, posebno za ugrožene grupe, tek treba da se poboljša. Izmjene i dopune Zakona o slobodi vjeroispovijesti usvojene su nakon ograničenih, a ne potpuno inkluzivnih konsultacija s vjerskim zajednicama.

Ograničen napredak u slobodi izražavanja

Crna Gora je postigla određeni nivo spremnosti u oblasti slobode izražavanja. Sve u svemu, u izvještajnom periodu je postigla ograničen napredak i samo je djelimično ispunila prošlogodišnje preporuke. Bilo je nekih novih pomaka u istrazi o oružanom napadu na istraživačkog novinara iz 2018, ali preostaje da se osigura potpun i efikasan sudski odgovor na ovaj slučaj i druge važne starije predmete. U aprilu 2021, Vlada je osnovala novu ad hoc komisiju za praćenje nasilja nad medijima, ali se još uvijek nije u potpunosti ili efikasno pozabavila važnim preporukama prethodne komisije. U toku je revizija pravnog okvira, kako bi se riješila dodatna pitanja utvrđena Zakonom o medijima iz 2020. i Zakonom o javnom servisu RTCG, kako bi se on upotpunio novim zakonom o audio-vizuelnim medijima i osigurala njegova potpuna usklađenost s pravnom tekovinom EU i evropskim standardima.

Dezinformacije i online uznemiravanje

Brisel napominje da su potrebni dodatni napori da se ograniče efekti dezinformacija i onlajn uznemiravanja i govora mržnje, uz staranje da takve mjere nesrazmjerno ne ograniče slobodu izražavanja. Skupština je imenovala novi Savjet RTCG u junu 2021. bez široke međupartijske podrške. Nakon ove promjene i naknadnih promjena rukovodstva RTCG, javni servis je počeo da prikazuje ​​politički raznolikiji sadržaj. Uopšteno govoreći, medijska scena je i dalje visoko polarizovana, često obilježena politički pristrasnim i neuravnoteženim izvještavanjem, uključujući veliko učešće stranih medija iz regiona, što je bilo posebno zapaženo u izbornim periodima. Mehanizmi samoregulacije i dalje su slabi.

Određeni napredak u oblasti ekonomije

Kada je riječ o ekonomskim kriterijumima, Crna Gora je postigla određeni napredak i umjereno je spremna za razvoj funkcionalne tržišne ekonomije. Zemlja je 2020. doživjela oštru recesiju, jer je pandemija kovida-19 uzela veliki danak na njenu ekonomiju zavisnu od turizma. Ovo je stvorilo velike negativne efekte prelivanja na privatnu potrošnju, investicije, zapošljavanje, trgovinu i javne finansije. Kako bi podržale građane i privredu, vlasti su sprovele nekoliko paketa ekonomske podrške. Ove mjere su u velikoj mjeri bile dobro ciljane, transparentne i privremenog karaktera. Uprkos nekim kašnjenjima usljed pandemije, Vlada je nastavila sa sprovođenjem nekih od predviđenih reformi u cilju poboljšanja poslovnog okruženja. Uredna tranzicija vlasti usred krize očuvala je efikasnost odgovora javnih politika na kovid-19. Nova Vlada je uspjela da ublaži fiskalne rizike akumulirajući značajne fiskalne rezerve za pokrivanje finansijskih potreba 2021, uključujući i dodatne programe podrške usljed kovida-19. Finansijski sektor je ostao stabilan tokom krize, kao rezultat svoje snažne pozicije prije krize i mjera podrške koje su sprovele vlasti, ali odloženi uticaj krize na bilanse banaka zahtijeva pažljivo praćenje od strane finansijskih institucija.

Zavisni od turizma

Crna Gora je postigla određeni napredak i umjereno je spremna da se nosi s pritiskom konkurencije i tržišnim snagama unutar EU. Pandemija kovida-19 pokazala je da nedostatak diverzifikacije čini crnogorsku ekonomiju zavisnu od turizma vrlo osjetljivom na šokove. Učinjeni su određeni napori za poboljšanje kapaciteta za inovacije i za uvođenje evropskih standarda u lokalna preduzeća zahvaljujući javnim grantovima, ali oni ostaju skromni s obzirom na veličinu izazova.

Kvalitet obrazovnog istema nedovoljan

Kvalitet obrazovnog sistema i preferencije nastavnih planova i programa čine se nedovoljnim za povećanje ljudskog kapitala i rješavanje neusklađenosti vještina. Moderna telekomunikaciona i energetska infrastruktura se brzo razvija, ali postoji značajan deficit u saobraćajnoj infrastrukturi, što ometa integraciju s regionalnim i tržištima EU. Osim toga, nizak nivo sofisticiranosti domaćih proizvoda, mala lokalna preduzeća i nizak nivo učešća na vanjskim tržištima predstavljaju glavne prepreke za povećanje konkurentnosti i diverzifikaciju ekonomije.

Regionalna saradnja

Što se tiče dobrosusjedskih odnosa i regionalne saradnje, u Izvještaju se navodi da je Crna Gora ostala konstruktivno posvećena bilateralnim odnosima s drugim zemljama proširenja i susjednim državama članicama EU, iako su, s porastom nacionalističke retorike, bilateralni odnosi sa Srbijom bili narušeni tenzijama. Crna Gora je generalno aktivan učesnik u regionalnoj saradnji.

Brisel kaže da, šo se tiče sposobnosti Crne Gore da preuzme obaveze članstva, u mnogim oblastima se odvijao značajan posao na usklađivanju i pripremi za implementaciju pravne tekovine EU, iako sporije nego ranije.

Klaster unutrašnjeg tržišta ključan je za pripreme Crne Gore da ispuni zahtjeve unutrašnjeg tržišta EU i od velike je važnosti za moguće mjere rane integracije, te razvoj zajedničkog regionalnog tržišta. Ostvaren je napredak u nadzoru tržišta, akreditaciji i standardizaciji; zakonodavnim preduslovima za elektronsku registraciju preduzeća; sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma; privrednom pravu; državnoj pomoći i transparentnosti pomoći; bankarstvu; zaštiti potrošača i zdravlja.

Crna Gora bi sada trebalo da se fokusira na: usklađivanje s pravnom tekovinom EU koja uređuje metrologiju i standardizaciju; razvoj operativnih kapaciteta Zavoda za zapošljavanje; regulisane profesije, kretanje kapitala i plaćanja, uključujući sticanje imovinskih prava; postepeno ukidanje šeme dodjele državljanstva investitorima; privredno pravo i korporativno računovodstvo; intelektualnu svojinu; konkurenciju i državnu pomoć; zaštitu potrošača i zdravstvenu zaštitu, te na sprovođenje zakona koji je usklađuju s kapitalnim zahtjevima pravne tekovine EU u sektoru bankarstva.

Usklađivanje sa pravnom tekovinom EU

Klaster konkurentnosti i inkluzivnog rasta značajno je povezan s Programom ekonomskih reformi Crne Gore. Napredak je postignut u kontroli duvana; penzijama; industrijskoj politici, pametnoj specijalizaciji, stručnom obrazovanju i osposobljavanju, te olakšavanju trgovine. Što se tiče ekonomske i monetarne politike, u toku je rad na implementaciji akcionog plana za usklađivanje s pravnom tekovinom EU. Crna Gora bi sada trebalo da se fokusira na: nezavisnost medijskog sektora; PDV, akcize i direktno oporezivanje; koordinaciju ekonomskih i monetarnih pitanja; zakon o radu i zakon o zabrani diskriminacije; zaštitu na radu; industrijsku politiku, istraživanje i inovacije, obrazovanje i obuku i kompjuterizovani tranzitni sistem kompatibilan s EU.

Klaster zelene agende i održive povezanosti značajno je povezan s Programom ekonomskih reformi Crne Gore, Ekonomskim i investicionim planom Evropske komisije i Zelenom agendom za Zapadni Balkan. Ostvaren je napredak u stvaranju „dan unaprijed“ energetskog tržišta; Strategiji razvoja saobraćaja, zaštiti prirode i Nacionalnom energetskom i klimatskom planu. Crna Gora bi sada trebalo da se fokusira na: energetski sektor; transevropske mreže, telekomunikacije, TEN-T i TEN-E regulativu; zelenu tranziciju, upravljanje otpadom, kvalitet vode, zaštitu prirode i klimatske promjene.

Klaster resursa, poljoprivrede i kohezije obuhvata politike povezane sa strukturnim fondovima i investicionim fondovima EU, te razvoj kapaciteta za preuzimanje odgovornosti budućih država članica EU.

Napredak u poljoprivredi

Napredak je postignut u poljoprivredi, hrani i ribarstvu, regionalnoj politici i strukturnim instrumentima, finansijskim i budžetskim odredbama i upravljanju sopstvenim resursima. Crna Gora bi sada trebalo da se fokusira na: implementaciju programa IPARD, poljoprivredu i ruralni razvoj, kao i ribarstvo, unapređenje prehrambenih objekata i kontrole sigurnosti hrane, zahtjeve kohezione politike EU, kapacitete za sprovođenje programa indirektnog upravljanja u okviru instrumenta IPA i pravila za upravljanje sistemom sopstvenih resursa.

Moraju se jačati administrativni kapaciteti

Brisel navodi da što se tiče klastera vanjskih odnosa, Crna Gora je nastavila da se u potpunosti usklađuje sa svim stavovima Zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU, deklaracijama i zajedničkim stavovima EU. Takođe je nastavila da sprovodi aktivnosti u okviru zajedničkog regionalnog tržišta na osnovu pravila EU, uključujući i saradnju u okviru CEFTA i Savjeta za regionalnu saradnju. Usklađivanje s kompletnim Rimskim statutom bi omogućilo privremeno zatvaranje preostalog otvorenog Poglavlja 31 u okviru ovog klastera.

Jačanje administrativnih kapaciteta za primjenu pravne tekovine EU ostaje važan izazov za Crnu Goru, uključujući hitnu potrebu za ponovnom izgradnjom funkcionalne pregovaračke strukture.

Smanjen nezakonit dolazak migranata

Što se tiče migracija, i zakonite i nezakonite migracije naglo su opale 2020. u kontekstu pandemije kovida-19. Dolazak nezakonitih migranata smanjio se za 60% u odnosu na 2019, a 2020. je privedeno 3149 migranata. Specijalno tužilaštvo je 2020. sprovelo dvije istrage o krijumčarenju migranata. U jednom predmetu, pravosnažno je osuđeno osmoro lica. Iako se kapaciteti Crne Gore za upravljanje mješovitim migracijskim tokovima i integracijom izbjeglica poboljšavaju, potrebni su stalni napori kako bi se država nosila s migracijskim pritiskom, daljim povećanjem svojih prihvatnih kapaciteta i podizanjem standarda u prihvatnim centrima. To će takođe uključivati ​​dalji razvoj međunarodne saradnje u oblasti readmisije, podršku uspješnoj ponovnoj integraciji povratnika, povećanje kapaciteta za procesuiranje mreža za krijumčarenje migranata i uspostavljanje modernog sistema prikupljanja podataka o migrantima.