Unaprijediti sistem zasluga u javnoj upravi

Predlog zakona o državnim službenicima i namještenima treba dodatno unaprijediti kako bi se suštinski odgovorilo zahtjevu za uspostavljanjem sistema zasluga u crnogorskoj upravi, što je jedan od osnovnih zahtjeva pristupanja države Evropskoj uniji, smatraju u Insititutu alternativa.

Istraživačica javnih politika u toj nevladinoj organizaciji, Milena Milošević, podsjetila je da je IA, u okviru Radne grupe za izradu Predloga zakona, čija je ona bila članica, i tokom javne rasprave, upozorio na to da predložena rješenja u velikoj mjeri zavise od podzakonskih akata, koji trenutno nijesu dostupni.

Milošević je ukazala da podzakonski akti suštinski uređuju određene aspekte službeničkog sistema.

“Samim tim, za potpunu procjenu novih rješenja javnost je uskraćena za uvid u dodatne mjere, koje će biti uvedene aktima niže pravne snage, čije donošenje je predviđeno do 1. jula naredne godine, kada bi zakon trebalo da počne sa punom primjenom”, rekla je Milošević agenciji MINA.

Ona je kazala da su u Predlog zakona ugrađene određene preporuke, na kojima je IA godinama insistirao.

Tu spadaju, kako je precizirala, profesionalizacija rukovodećih pozicija u državnim organima, poput direktora uprava i generalnih direktora i sekretara u ministarstvima.

“Formalna profesionalizacija ovih pozicija ogleda se, između ostalog, u tome što će sada i direktori uprava biti disciplinski odgovorni i njihov rad će biti podložan ocjenjivanju”, navodi Milošević.

Ona dodaje da tu spada i to što se provjera sposobnosti za rukovodeće pozicije u ministarstvima i drugim organima neće sastojati samo u neregulisanim razgovorima i “polustrukuturiranim” intervjuima, već i u pisanim testovima.

Milošević je saopštila da su usvojene i preporuke IA koje su se odnosile na imenovanje vršilaca dužnosti.

Ona je ukazala da do sada nije postojala obaveza da se vršioci dužnosti imenuju iz reda službenika zaposlenih u državnom organu, što je ostavljalo prostor za neprimjereni politički uticaj.

“Imenovanja vršilaca dužnosti na pozicijama visokog rukovodnog kadra su praktično uvod u njihovo trajnije zaposlenje u petogodišnjem mandatu, pa smo mi predložili da se njihovo imenovanje ograniči na način na koji je to ugrađeno u Predlog zakona”, kazala je Milošević.

To rješenje, smatra ona, ima trostruke prednosti.

“U prvom redu, time se obezbijeđuje kontinuitet službe. Spriječavaju se dodatna arbitrarnost i politički uticaj prilikom određivanja vršilaca dužnosti. U krajnjem, ovakvo rješenje se može pozitivno odraziti na motivaciju i vertikalnu mobilnost službenika”, pojašnjava Milošević.

Kako dodaje, pozitivna stvar je i to što je donošenje odluka o izboru državnih službenika povjereno rukovodiocima organizacionih jedinica, a ne ministrima.

Time će se, smatra Milošević, formalno ograničiti mogućnost neprimjerenog političkog uticaja nad tim aspektom upravljanja ljudskim resursima.

“Međutim, Predlog zakona treba dodatno unaprijediti kako bi se suštinski odgovorilo zahtjevu za uspostavljanjem sistema zasluga u našoj upravi, što je i jedan od osnovnih zahtjeva pristupanja Crne Gore EU”, ocijenila je Milošević.

Kako dodaje, ni uz Nacrt ni uz Predlog zakona nije dat okvirni koncept dalje razrade provjere sposobnosti, izbora istaknutih stručnjaka u komisije za provjere sposobnosti i kadrovskih planova, što su važna pitanja za dalje uređenje službeničkog sistema.

Prema riječima Milošević, iako je formalni politički uticaj pri izboru državnih službenika smanjen zato što ministri neće donositi odluku o izboru, zadržano je rješenje da starješine, dakleministri kada su u pitanju ministarstva, donose rješenja o zasnivanju radnog odnosa, i raspoređivanju.

To rješenje je, kako je ocijenila, suprotno takozvanom principu menadžerske odgovornosti, odnosno delegiranju ovlašćenja za konačno odlučivanje visokom rukovodnom kadru, koji afirmiše i novi Zakon o upravnom postupku.

IA je, podsjeća Milošević, nedavno upozorio i da formalna profesionalizacija visokih rukovodećih pozicija mora biti propraćena dodatnim mjerama.

“Drugim riječima, depolitizacija nije moguća dok god su generalni direktori i sekretari u ministarstvima i direktori uprava članovi najviših organa političkih partija. “Slovo Zakona bez paralelnog unapređenja ovih praksi ne može donijeti suštinske pomake”, ocijenila je Milošević.

Dodatno, kazala je ona, zadržava se diskrecioni okvir prilikom donošenja odluke o izboru, time što će rukovodilac organizacione jedinice imati diskreciono pravo da izabere između tri najbolje rangirana kandidata.

“Domet pozitivnog rješenja o izuzimanju političkog uticaja iz formalnih odluka o izboru službenika je zbog toga značajno ograničen, naročito imajući u vidu nisku konkurentnost popune radnih mjesta u državnoj upravi”, rekla je Milošević.

Slično tome, kako navodi, Predlog ne precizira da se vršioci dužnosti mogu imenovati samo jednom, iako je praksa nametnula potrebu da se ovo pitanje preciznije riješi.

“Nadležni su “doskočili” rješenju da stanje vršioca dužnosti može trajati najduže šest mjeseci, time što “obnavljaju” imenovanja vršilaca dužnosti nakon isteka ovog perioda, i zloupotrebljavaju Zakon”, rekla je Milošević.

IA je, kako je kazala, nedavno pripremio nacrt analize koji se fokusira na česte reorganizacije, na nivou pojedinačnih organa uprave, ali i na nivou čitave državne uprave.

“Ove reorganizacije nijesu utemeljene na planskom pristupu, dok se, na drugoj strani, mogu koristiti kao mehanizam zloupotrebe i kažnjavanja nepodobnih kadrova, time što je za prestanak radnog odnosa dovoljno da se određeno radno mjesto izbriše u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, bez dodatnog obrazloženja”, pojasnila je Milošević.

Ona je ocijenila da Predlog zakona nije napravio otklon od dosadašnjih pravnih praznina kada je u pitanju raspored službenika usljed reogranizacije.

“U prvom redu, nije napravio jasnu vezu između projekcija za potrebnim i nepotrebnim kadrom, i reorganizacije državnih organa”, navodi Milošević.

Takođe, dodaje ona, kriterijumi rasporeda službenika usljed reorganizacije organa nijesu precizno izvedeni, naročito u odnosu na ostvarene rezultate rada koji treba da budu odlučujući kriterijum za ocjenjivanje službenika.

U IA se, poručuje Milošević, nadaju da će Skupština imati sluha za neophodna unapređenja aktuelnog Predloga.

“Ministarstvo javne uprave bi trebalo da obezbijedi potpunu transparentnost procesa donošenja podzakonskih akata u narednom polugodištu i da omogući učešće nevladinog sektora u njihovoj izradi”, zaključila je Milošević.

B.M.